Kepastian Hukum Hak atas Tanah di Indonesia

Oleh : Adi Sartono,Ku.,SH,MH,MKn.

Tanah merupakan salah satu asset yang sangat penting bagi bangsa Indonesia, sebagaimana ditegaskan di dalam Undang Undang Pokok Agraria (UUPA), bahwa tanah adalah karunia Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indenesia, yaitu meliputi permukaan bumi, demikian pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada di atasnya sekadar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah itu dalam batas – batas menurut peraturan Perundang-undangan. Lebih lanjut tanah merupakan salah satu sumber daya alami penghasil barang dan jasa, dan merupakan kebutuhan yang sangat mendasar serta memiliki peranan yang sangat esensial bagi kehidupan dan penghidupan manusia, bahkan menentukan peradaban suatu bangsa. Di bumi Nusantara pada jaman feodal dulu, tanah merupakan simbol status sosial dan kekuasaan bagi individu tertentu dengan istilah “tuan tanah” dan di Jepang pada jaman feodal dikenal dengan istilah daimyo yaitu tuan tanah kaya yang memiliki status sosial tertinggi dan dilindungi oleh para pengabdi yang setia sampai mati yaitu para samurai.

Di jaman modern yang sarat dengan pembangunan sekarang ini, dimana tanah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dengan segala kegiatan pembangunan fisik di semua bidang komoditi seperti perumahan, industri, jasa dan lain lainnya, sehingga menempatkan tanah sebagai objek yang memiliki nilai ekonomis yang sangat strategis. Karena tanah memiliki nilai ekonomis yang sangat stretegis, maka status sebidang tanah juga merupakan sumber konflik yang sering terjadi di masyarakat kita. Untuk menghindari kerawanan konflik atas tanah maka sudah sepantasnya para pemegang hak atas tanah memperoleh jaminan kepastian hukum atas tanah yang dikuasainya. Di dalam ketentuan Undang – Undang Pokok Agraria (UUPA) Pasal 19 ayat (1) ditentukan bahwa untuk menjamin kepastian hukum, oleh Pemerintah di adakan pendaftaran tanah diseluruh wilayah Republik Indonesia, menurut ketentuan yang diatur dengan peraturan pemerintah. Adapun kegiatan dari pendaftan tanah tersebut meliputi :

a) pengukuran, perpetaan, dan pembukuan tanah; b) pendaftaran hak-hak atas tanah dan peralihan hak-hak tersebut; c) pemberian surut-surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat. Selanjutnya di dalam Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 1997 sebagai pengganti PP No. 10 Tahun 1961 tentang Pendaftaran tanah juga menegaskan bahwa tujuan pendaftaran tanah adalah untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah, di samping untuk menyediakan informasi kepada pihak-pihak yang berkepentingan dan untuk terselenggaranya tertib administrasi.

Jadi salah satu tujuan dari pendaftaran tanah sebagaimana dimaksud di dalam ketentuan UUPA dan Peraturan Pemerintah No.24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran tanah adalah untuk memberikan kepastian hukum bagi pemegang hak atas tanah yaitu berupa surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat bukti yang kuat berupa sertifikat tanah. Persoalnya sekarang, apakah tanah yang telah didaftarkan dan telah memiliki tanda bukti hak yaitu berupa sertipikat yang dikeluarkan oleh instansi yang berwenang yang sekarang disebut Badan Pertanahan Nasional memiliki kekuatan sebagai alat bukti hak atas tanah secara mutlak ? Hal ini menjadi suatu pertanyaan yang mendasar karena kenyataannya sering terjadi di masyarakat dimana ada individu atau suatu badan hukum kehilangan hak atas tanahnya yang telah didaftarkan dan telah memiliki tanda bukti hak berupa sertipikat tanah karena digugat oleh pihak lain. Pada hal kenyataannya di masyarakat kita memiliki paradigma bahwa sertipikat tanah merupakan bukti hak atas tanah yang sudah bersifat final sebagai hasil akhir dari suatu proses pendaftaran tanah yang telah melalui beberapa tahapan sesuai dengan ketentuan yang berlaku, sehingga menurut asumsi masyarakat bahwa hak atas tanah tersebut sudah tidak dapat diganggu gugat lagi oleh siapapun juga.

Apakah hakekat sebuah sertipikat tanah pada kenyataannya memang sesuai dengan paradigma yang berkembang dimasyarakat bahwa sertipikat tanah merupakan bukti hak yang bersifat final dan mutlak ? Kalau kita cermati secara seksama tentang arti dan hakekat sertipikat tanah sebagaimana yang diatur di dalam UUPA dan dipertegas oleh PP No.24 Tahun 1997 Tentang Pendaftaran Tanah, bahwa sertipikat merupakan surat tanda bukti hak yang berlaku sebagai alat pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat di dalamnya, sepanjang tidak dapat dibuktikan sebaliknya, maka data fisik dan data yuridis yang ada di dalamnya harus diterima sebagai data yang benar. Dengan demikian maka jelaslah bahwa semua data fisik dan data yuridis yang tercantum di dalam sertifikat tanah hanya menghasilkan kepastian hukum yang bersifat relative (lelative legal certainty) dan terbuka kesempatan untuk digugat oleh pihak lain. Hal ini merupakan konsekwensi dari sistim pendaftaran tanah yang dianut oleh Negara RI yaitu sistim publikasi negatif, dimana Negara tidak menjamin bahwa semua data fisik dan data yuridis yang termuat di dalam sertipikat itu dijamin kebenarannya, dan ini merupakan satu kelemahan dari sistim publikasi negatif. Disamping sistim publikasi negatif, ada sistim publikasi positif yang merupakan kebalikan dari sistim publikasi negatif, dimana Negara menjamin secara mutlak bahwa semua data fisik dan yuridis yang ada termuat di dalam sertifikat adalah mutlak benar, dengan demikian maka sistim publikasi positif menempatkan keberadaan sertipikat tanah sebagai bukti hak yang tidak dapat diganggu gugat oleh siapapun juga.

Sebenarnya sistim publikasi negatif dan positif hanya merupakah sebuah teori dalam sistim pendaftaran tanah, karena pada kenyataannya Negara – Negara umumnya tidak menganut kedua teori tersebut secara murni. Hal ini juga terlihat di dalam sistim pendaftaran tanah di Indonesia dimana untuk mengatasi kelemahan sistim publikasi negatif ini, pada sistim pendaftaran tanah di Indonesia dikenal adanya lembaga rechtsverwerking yang sebenarnya diadopsi dari Hukum Adat, yaitu : jika seseorang selama sekian waktu tertentu membiarkan tanahnya tidak dikerjakan, kemudian tanah itu dikerjakan orang lain yang memperolehnya dengan itikat baik, maka hilanglah haknya untuk menuntut kembali tanah tersebut. Selanjutnya di dalam Pasal 32 PP No.24 Tahun 1997, di tegaskan bahwa “Dalam hal suatu bidang tanah yang sudah diterbitkan sertipikat secara sah atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah tersebut dengan itikat baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain yang merasa mempunyai hak atas tanah itu tidak dapat lagi menuntut pelaksanaan hak tersebut apabila dalam waktu 5 (lima) tahun sejak diterbitkannya sertifikat itu tidak mengajukan keberatan secara tertulis kepada pemegang sertipikat dan Kepala Kantor Pertanahan yang bersangkutan ataupun tidak mengajukan gugatan ke Pengadilan mengenai penguasaan tanah atau penerbitan sertipikat tersebut.” Ketentuan ini diperlakukan oleh Pemerintah RI bertujuan untuk mengimbangi kelemahan dari sistim publikasi negatif agar kadar kepastian hukum hak atas tanah bagi para pemegang sertipikat tanah dapat lebih terjamin. Namun demikian tenggang waktu lima tahun sejak diterbitkannya sertipikat, masih terbuka kemungkinan kepada para pemegang sertipikat digugat oleh pihak lain yang merasa memiliki hak atas tanah yang dimaksud. Jangka waktu lima tahun bukanlah waktu yang cukup singkat, sehingga selama kurun waktu tersebut kepastian hukum hak atas tanah yang telah memiliki sertipikat hanya dapat dipertahankan sejauh tidak dapat dibuktikan sebaliknya oleh pihak lain. Dengan kondisi yang demikian tentunya akan membawa dampak psikologis yang tidak menyenangkan bagi pemegang hak atas tanah tersebut, karena sewaktu – sewaktu ada kemugkinan bisa kehilangan haknya apabila digugat oleh pihak lain.

Berkenaan dengan sistim publikasi negatif yang dianut oleh Negara RI beserta dengan segala perangkat penunjangnya, telah memberikan implikasi hukum bahwa sah tidak nya hak atas tanah sebenarnya adalah terletak pada perbuatan hukum yang dilakukan untuk memperoleh hak atas tanah yang dimaksud dan bukan pendaftarannya. Oleh karena itu, agar kepastian hukum hak atas tanah dapat terjamin dalam kaitan dengan sistim publikasi negatif tersebut, maka dituntut suatu kejujuran yang mutlak serta itikat baik dari pemohon hak terhadap semua data fisik dan data yuridis yang harus sesuai dengan fakta sebenarnya di lapangan serta didukung oleh sumber daya manusia yang baik dari aparat pemerintah yang terlibat secara langsung dalam proses pendaftaran tanah sehingga dikemudian hari tidak akan memberikan celah bagi pihak lain yang beritikat tidak baik untuk menggugat hak atas tanah yang telah didaftarkan dan telah memiliki sertipikat.